Per unione doganale si intende l’accordo in base al quale alcuni stati si impegnano ad eliminare reciprocamente le barriere doganali e ad adottare nei confronti di paesi terzi una tariffa doganale comune che garantisca a tutti i prodotti un livello di protezione uniforme, indipendentemente dal punto d’ingresso delle merci nel territorio unionale.
In particolare l’unione doganale implica:
- l’istituzione di una tariffa doganale comune applicabile ai confine del territorio doganale comune;
- l’applicazione di una normativa doganale comune;
- il divieto di applicare dazi doganali o tasse di effetto equivalente.
Tale concetto, come si vedrà a breve, è nato ben prima della costituzione della Comunità europea e la sua realizzazione è stata attuata grazie ad una graduale armonizzazione della disciplina doganale che affonda le sue radici nelle aspirazioni di cooperazione economica tra Stati europei nel secondo dopoguerra.
Ci si riferisce in particolare al Piano Marshall (o European Recovery Program, ERP), che attraverso lo stanziamento da parte degli Stati Uniti di ingenti somme, si prefiggeva l’obiettivo di favorire la ricrescita economica degli Stati europei, usciti molto indeboliti dal secondo conflitto mondiale.
Tale progetto aveva una durata di quattro anni e prevedeva una prima integrazione economica che costituiva il primo rudimentale passo verso l’unione economica. L’erogazione degli aiuti veniva, infatti, subordinata alla condizione che la loro gestione avvenisse in maniera coordinata tra tutti gli Stati beneficiari.
Al fine di vigilare sulla distribuzione degli aiuti statunitensi del Piano Marshall, venne istituita dai sedici Paesi firmatari72 l’Organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE), istituita con il Trattato di Parigi del 16 aprile 1948, in cui veniva prevista la liberalizzazione progressiva del commercio tra Stati membri73.
Si tratta di un momento rilevante per il settore doganale che, oltre a creare un’area di libero scambio, si orienta verso l’armonizzazione legislativa.
Un’ulteriore azione condivisa risalente al medesimo periodo storico fu la sottoscrizione del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)74.
Tale accordo venne firmato il 30 ottobre 1947 a Ginevra da 23 Paesi75 con lo scopo di favorire le relazioni commerciali e la liberalizzazione degli scambi internazionali attraverso l’abolizione progressiva di barriere e tariffe doganali76. Fu proprio nell’ambito di tale accordo che tra il 1947 ed il 1994 vennero approvate dagli Stati contraenti le norme di riferimento per il commercio internazionale.
I lavori per l’istituzione del GATT erano stati voluti dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite allo scopo di realizzare un progetto ben più ampio che prevedeva anche la creazione di un’organizzazione permanente che regolasse il commercio mondiale (Internationale Trade Organisation, ITO). Sebbene gli Stati avessero raggiunto un accordo e fosse stato adottato lo Statuto dell’ITO (c.d. Carta dell’Avana), la sua istituzione non ebbe mai luogo a causa della mancata ratifica statunitense.
Il GATT, a seguito della mancata istituzione dell’ITO, iniziò a funzionare anche come organizzazione, sebbene non fosse un’organizzazione riconosciuta dal diritto internazionale (i paesi che vi avevano preso parte non erano identificati, infatti, come paesi membri, bensì come parti contraenti dell’accordo).
La sottoscrizione del GATT ha rappresentato una tappa importante nell’ambito dell’unificazione del mercato europeo poiché esso prevedeva il divieto di applicare dazi e tasse di effetto equivalente sui prodotti importati per il solo fatto che gli stessi varcassero il confine. Ciò al fine di raggiungere l’uguaglianza di condizioni tra paesi contraenti attraverso l’eliminazione di discriminazioni e la riduzione di tariffe doganali e barriere commerciali con l’obiettivo di realizzare una maggiore liberalizzazione ed espansione del commercio mondiale ed una concorrenza leale tra i paesi77.
Con l’evoluzione del commercio internazionale, e con lo sviluppo dello scambio non più solo di beni, ma anche di servizi e idee, l’Accordo GATT del 1947 non appariva più adeguato e sufficiente per la regolamentazione del commercio.
Si aprirono quindi le trattative per aggiornare la precedente normativa e, all’esito dell’Uruguay Round78, con l’atto finale di Marrakech, il GATT del 1947 fu aggiornato, gli furono affiancati ulteriori trattati (tra cui l’Accordo Generale sul Commercio di Servizi, GATS e quello inerenti i diritti di proprietà intellettuale, TRIPS) e venne istituita l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC)79.
La nuova normativa manteneva i medesimi principi del precedente GATT, ma allo stesso tempo, attraverso gli ulteriori accordi allegati, sopperiva ad alcune lacune del precedente testo80. Il GATT 1947, infatti, si limitava a regolamentare la circolazione di alcune specifiche tipologie di merci e rimanevano escluse sia la liberalizzazione dei servizi, sia la circolazione di altri beni, come ad esempio quelli del settore agricolo, di quello tessile e l’abbigliamento.
Un ulteriore limite dell’Accordo del 1947 era l’assenza di un organo di controllo che vigilasse e garantisse il rispetto degli accordi commerciali multilaterali stipulati tra gli Stati aderenti81.
Gli accordi OMC, come anticipato, comprendevano un elenco di accordi multilaterali e plurilaterali.
L’innovazione maggiore fu la previsione contenuta nell’atto finale di Marrakech che comportava la necessaria accettazione da parte degli Stati dell’OMC degli accordi commerciali multilaterali e degli strumenti giuridici ad essi attinenti82. Non era quindi più possibile, come in precedenza, per ciascuno stato scegliere i singoli accordi accessori al GATT a cui aderire, ma vigeva un principio del «pacchetto unico»83.
L’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) comprende il GATT 1994 (accordo generale sulle tariffe e il commercio) e 13 accordi settoriali in materia di accesso al mercato, norme che disciplinano le misure non tariffarie, amministrazione doganale e commerciale e misure di protezione commerciale.
Esso è così strutturato:
- nel primo allegato rientrano gli accordi multilaterali sugli scambi di merci (in cui rientra anche il GATT 1994)84, l’accordo generale sugli scambi di servizi (GATS), l’accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio (TRIPS), compreso il commercio delle merci contraffatte;
- il secondo allegato comprende invece l’intesa sulle norme e sulle procedure che disciplinano la risoluzione delle controversie (DSU);
- l’allegato 3 riguarda il meccanismo di esame delle politiche commerciali (TPRM, Trade policy review mechanism) dell’OMC;
- l’allegato 4 contiene gli accordi commerciali plurilaterali85 e pertanto vincola unicamente gli
Stati membri che lo hanno accettato.
Tra i principi fondamentali introdotti dal GATT del 1947, alla base anche delle norme dell’OMC, vi è il principio del trattamento generale della nazione più favorita (art. I: General Most Favoured Nation treatment) per cui ciascuno Stato membro concede alle merci degli altri Stati membri un trattamento non meno favorevole rispetto a quello concesso ai prodotti simili di qualsiasi altro paese (non discriminazione).
Peraltro, l’accordo OMC prevede la possibilità per gli stati di derogare alla clausola della nazione più favorita allorché si renda necessario proteggere il mercato interno. È previsto, in particolare, che possano essere applicati dei dazi antidumping nonché le misure di salvaguardia nei confronti dei prodotti di importazione che abbiano un prezzo inferiore rispetto al loro valore ordinario.
Un ulteriore principio fondamentale del GATT è quello del trattamento nazionale (art. III GATT) per cui ai prodotti importati, una volta assolti i dazi doganali, viene garantito un trattamento regolamentare e fiscale non meno favorevole rispetto a quello previsto per i prodotti interni86.
Va altresì ricordata l’Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), anch’essa istituita nel secondo dopoguerra.
Si tratta di un organismo intergovernativo indipendente che si occupa di migliorare le amministrazioni doganali, stimolando la crescita del commercio internazionale e contrastando le attività illecite.
L’OMD rappresenta attualmente 179 amministrazioni doganali nel mondo che controllano il 98% del commercio globale87.
- 72 Si tratta di Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Svezia, Svizzera, Territorio Libero di Trieste, Turchia. Successivamente aderivano all’OECE anche la Germania dell’Ovest (nel 1955) e la Spagna (nel 1959).
- 73 Sul punto cfr. A. Cutrera, Divieti di esportazione e di importazione, in Noviss. Dig. It., vol. VI, Torino, 1961, p. 22 ss.
- 74 Sulle origini dell’OMC e del GATT cfr. S. Armella, Diritto doganale dell’Unione europea, cit., p. 8 ss.
- 75 Si tratta di Australia, Belgio, Birmania, Brasile, Canada, Cecoslovacchia, Ceylon, Cile, Cina, Cuba, Francia, India, Libano, Lussemburgo, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Pakistan, Regno Unito, Rhodesia Meridionale, Siria, Stati Uniti, Sudafrica. Tra gli stati contraenti non vi era l’Italia che aderì all’accordo successivamente, con legge 27 ottobre 1951 n. 1172.
- 76 V. M. Fabio, Manuale di diritto e pratica doganale, Milanofiori Assago, 2017, p. 3 ss. e L. Daniele, Diritto del mercato unico europeo e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, Milano, 2016, p. 13.
- 77 V. preambolo dell’Accordo GATT ove si legge «Recognizing that their relations in the field of trade and economic endeavour should be conducted with a view to raising standards of living, ensuring full employment and a large and steadily growing volume of real income and effective demand, developing the full use of the resources of the world and expanding the production and exchange of goods, Being desirous of contributing to these objectives by entering into reciprocal and mutually advantageous arrangements directed to the substantial reduction of tariffs and other barriers to trade and to the elimination of discriminatory treatment in international commerce, Have through their Representatives agreed as follows…»
- 78 Si tratta di un importante negoziato, durato dal 1986 al 1994, che ha coinvolto 123 paesi, finalizzato all’instaurazione di nuovi accordi commerciali tra i paesi aderenti.
- 79 Le funzioni dell’organizzazione sono di favorire l’attuazione ed il funzionamento dell’Accordo che istituiva l’OMC e degli Accordi allegati e di perseguirne gli obiettivi; di favorire i negoziati e le relazioni commerciali multilaterali, nonché di controllarne l’applicazione, di regolare le controversie tra i Paesi membri e di cooperare con il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale per allineare le politiche economiche a livello mondiale.
- 80 Sul punto v. G. Venturini, L’Organizzazione mondiale del commercio, Milano, 2004, p. 56 ss.; G. Sacerdoti, Le trasformazioni del GATT nell’organizzazione mondiale del commercio, in Dir. comm. Internaz., 1995, p. 73 ss.
- 81 Sul punto cfr. S. Armella, Diritto doganale, Milano, 2015, p. 3 ss.
- 82 Gli accordi plurilaterali allegati, invece, pur facendo parte della legge dell’OMC, non comportano obblighi né diritti per i membri che non li hanno accettati (ad esempio, l’accordo sugli appalti pubblici).
- 83 V. F. Marrella, Tutela dei singoli e diritto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, in Contratto e impresa, Padova, 2003, p. 52.
- 84 Oltre al GATT 1994, gli ulteriori accordi ricompresi in tale categoria sono i seguenti: accordo sull’agricoltura; accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie; accordo sui tessili e sull’abbigliamento; accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi; accordo sulle misure relative agli investimenti che incidono sugli scambi commerciali; accordo relativo alle misure antidumping; accordo relativo alla valutazione in dogana; accordo sulle ispezioni pre-imbarco; accordo relativo alle regole in materia di origine; accordo relativo alle procedure in materia di licenze d’importazione; accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative; accordo sulle misure di salvaguardia.
- 85 Si tratta nello specifico dei seguenti accordi: accordo sul commercio di aeromobili civili; accordo sugli appalti pubblici (revisionato nel 2012); accordo internazionale sui prodotti lattiero-caseari (abrogato nel 1997); accordo internazionale sulle carni bovine (abrogato nel 1997).
- 86 Per un approfondimento sul punto cfr. S. Armella, Dazi doganali, in Diritto tributario internazionale, coordinato da V. Uckmar, Milano, 2005, p. 1034.
- 87 Cfr. M. Fabio, Manuale di diritto e pratica doganale cit., p. 44.
