CAPITOLO 1: PREMESSA STORICA
1.1 LE ORIGINI DELLA DOGANA E DEI PORTI FRANCHI

Un’esaustiva analisi della disciplina del Porto Franco di Trieste non può prescindere dall’inquadramento storico della vicenda e da una ricostruzione delle origini delle zone franche e dei porti franchi nel mondo e, prima ancora, da alcune premesse sulla nascita del sistema doganale nel quale tali istituti si inseriscono quale eccezione. Sul punto si rileva che i tributi doganali rappresentano le più antiche forme di imposizione fiscale. Essi risalgono a migliaia di anni fa, quando nella Mezzaluna fertile nasceva il commercio come lo intendiamo oggi, attraverso contratti scritti e, assieme ad esso, anche i dazi⁵. Con lo sviluppo del commercio, e dei dazi, si sarebbero sviluppate anche le prime forme di franchigie ed esenzioni sui tributi doganali, dando così origine ai primi prototipi di «zona franca» e di «zona economica speciale»⁶, la cui istituzione ha rappresentato una pratica diffusa e ricorrente nei secoli per diversi ordini di ragioni. La creazione delle prime zone franche, in determinate aree situate all’interno degli stati, aveva lo scopo di favorire gli scambi internazionali e di incrementare lo sviluppo economico di particolari regioni, spesso caratterizzate da una situazione di arretratezza o difficoltà commerciale, attraverso misure fiscali e doganali vantaggiose, favorendo così gli investimenti esteri ed il rilancio economico del territorio. In particolare, le prime zone franche venivano istituite nei porti e la loro creazione non era determinata unicamente da ragioni economiche, ma spesso dall’interesse politico di migliorare la posizione strategica di uno stato o di un impero ai danni degli interessi economici dei concorrenti⁷. Il commercio ed il transito della merce veniva, infatti, attirato nei porti franchi grazie alle condizioni particolarmente vantaggiose per cui la merce poteva entrare nel porto franco, essere depositata ed immagazzinata prima della riesportazione senza che alla stessa venissero applicati i dazi⁸. Secondo alcuni studi, il primo modello di zona franca risalirebbe al 2000 a.C., all’epoca dell’Impero assiro, il cui fulcro commerciale era la città di Assur che, caratterizzata da un avanzato sviluppo commerciale favorito anche dall’esenzione dai dazi e dal libero scambio, costituiva un vero e proprio porto franco⁹. Un’ulteriore civiltà cui si riconducono le origini delle franchigie doganali è quella dei Greci. Nell’antica Grecia era previsto il pagamento di diritti di transito e di pedaggio nel caso di attraversamento dei confini territoriali (anche cittadini)¹⁰. Tali tributi, essendo connessi alla territorialità ed ai confini, erano da sempre (come d’altra parte lo sono tuttora) collegati alla manifestazione di sovranità di stati o comuni ed avevano altresì lo scopo di regolare i flussi commerciali tra i paesi¹¹. I dazi doganali avevano, all’epoca, altresì la funzione di garantire la protezione delle carovane dei mercanti lungo le strade carovaniere contro predoni e briganti¹². La funzione dei doganali era, quindi, di carattere militare, dovendo gli stessi occuparsi della difesa del confine e della protezione del transito dei mercanti. Peraltro, l’istituzione dei diritti sulla merce in entrata ed in uscita dal territorio dello stato determinava la rapida diffusione di condotte finalizzate all’evasione dei predetti tributi¹³. Secondo alcuni, le prime zone franche risalirebbero proprio a questa epoca, quando Alessandro Magno istituì un regime doganale di favore sull’isola fortezza di Tiro, per assicurare protezione ai mercanti attribuendo loro una serie di privilegi¹⁴. Sempre nell’Antica Grecia, un ulteriore esempio di zona franca fu l’isola di Delo, che venne istituita porto franco da parte dei Romani nel 166 a.C., a seguito della terza guerra di Macedonia, al fine di punire la vicina isola di Rodi per non averli sostenuti nella guerra contro Perseo. Grazie ai vantaggi concessi, ci fu un notevole incremento del commercio con la Grecia, la Siria e l’Egitto, e conseguentemente Delo divenne uno dei più importanti centri internazionali di stoccaggio del mar Mediterraneo¹⁵. In epoca greco-ellenistica, si svilupparono ulteriori forme di zona franca che prevedevano l’applicazione di agevolazioni ed esenzioni fiscali in occasione di determinate feste religiose (c.d. Àτέλεια Ateleia ossia esenzione dai dazi)¹⁶ e tale idea venne ripresa successivamente anche dai romani che istituirono le Immunes (istituto ripreso poi nelle fiere franche del Medioevo)¹⁷. I mercati che applicavano tali esenzioni fiscali venivano denominati «emporia»¹⁸. Successivamente, in epoca medievale l’Italia, come in generale anche l’Europa, era suddivisa in molteplici stati e staterelli che determinarono l’insorgere di numerose barriere e conseguenti dazi che rendevano oneroso il commercio¹⁹. Si consideri, ad esempio, che intorno al 1200, i battelli che navigavano lungo il Danubio, nel tratto tra Linz e Vienna, erano sottoposti a ben 77 controlli e tassazioni doganali²⁰. Tale gravame fiscale era però attenuato dall’istituzione delle “fiere franche”, eventi che si svolgevano in occasione di feste religiose durante i quali, per favorire gli scambi, veniva concessa la franchigia da tasse, decime e dazi ed appunto attraverso le numerose “zone franche”. Risalgono a quest’epoca alcuni istituti doganali tra cui i depositi doganali²¹. Quanto ai trasporti via mare, l’istituzione dei porti franchi si inseriva in un contesto caratterizzato dall’espansione di nuove potenze tra cui l’Inghilterra e l’Olanda, che minacciavano il dominio un tempo incontrastato delle repubbliche marinare, e di Francia e Spagna²². In particolare, si svilupparono in quell’epoca molteplici porti franchi in Europa, tra cui va ricordato Cadice²³ in Spagna, che costituisce una delle più antiche zone franche europee, oltre a Marsiglia, Bayonne e Dunkerque in Francia²⁴, Amburgo²⁵ e Brema in Germania. Un altro esempio di porto franco risalente a quell’epoca è Copenhagen in Danimarca, istituito nel 1891. Esso diventò presto un importante centro del commercio sia per la Danimarca che per il mar Baltico ed uno tra i più importanti porti dell’Europa. In Russia furono istituite delle zone franche in Kronstadt, San Pietroburgo e Port Catherine. Odessa fu un porto franco tra il 1817 ed il 1859 e Vladivostok divenne un porto franco nel 1862. Nel XIX secolo furono istituiti i porti franchi di Amsterdam, Rotterdam e Anversa. In Svezia furono istituiti i porti franchi di Stoccolma (1919), Goteborg (1922) e Malmo (1922). In Grecia il porto franco di Salonicco (1932). Altri stati, invece, preferirono applicare istituti alternativi, come il Regno Unito che, non volendo istituire porti franchi, ma mirando comunque a favorire il transito per i suoi porti, prevedeva la restituzione all’uscita delle merce del dazio pagato all’entrata (c.d. drawback alla riesportazione)²⁶. Peraltro, va osservato che, sebbene non vi fossero porti franchi nel Regno Unito, tuttavia Londra e Liverpool crearono dei grandi moli (docks) con depositi doganali (bonded warehouses) dove i beni potevano essere immagazzinati senza pagare dazi. Inoltre, tra il 1766 ed il 1822 il Parlamento inglese con una serie di trenta Free Ports Acts istituì i porti franchi nelle colonie principali (tra cui Singapore, Hong Kong, Gibilterra, Macao)²⁷. Per quanto riguarda l’Italia, il primo porto franco venne istituito da Enrico VI di Svezia a Messina nel 1197. Successivamente, nel ‘500 furono istituiti i porti franchi di Venezia, Livorno e Genova, e nel ‘700 fu la volta di Trieste, Fiume, Ancona e Civitavecchia e negli anni molti altri²⁸. Si arrivò così, tra il XVII ed il XVIII secolo, dalle predette parziali franchigie al vero e proprio porto franco, con l’esenzione da gabelle e dazi e le agevolazioni per l’insediamento degli stranieri. Un’ulteriore conseguenza positiva dell’istituzione dei porti franchi, era l’aumento dell’occupazione nel settore tecnico e nautico nella regione interessata (barcaioli, facchini, maestri d’ascia e calafati)²⁹. In alcuni casi (Livorno, Ancona e Messina), inoltre, la franchigia doganale non veniva applicata unicamente nell’area portuale ma si estendeva all’intero territorio della città che diveniva città franca. Sul punto si evidenzia che, mentre nei porti franchi (come anche nelle zone franche industriali ed i depositi doganali) il regime di vantaggio prevedeva che la merce potesse entrare nella zona, essere scaricata, immagazzinata, trasbordata, trasformata, assemblata e riesportata senza il pagamento dei dazi, nelle città franche (free towns) i privilegi non riguardavano i tributi doganali. Le città franche risalgono al Medioevo, quando vennero riconosciuti particolari privilegi ad alcuni comuni, e consistono in aree urbane dove i beni possono entrare, essere immagazzinati, lavorati e consumati senza il pagamento di dazi da parte della popolazione residente³⁰. Nel XIII secolo tra le città franche più importanti figuravano Amburgo, Marsiglia, Gibilterra, Zara, Venezia, Ancona e Messina. La diffusione delle idee liberali nel XIX secolo portò ad una mutata visione dei porti franchi ed a forti critiche a tale istituto da parte di chi riteneva che le zone franche determinassero una disparità di trattamento a favore degli investitori stranieri³¹, nonché l’aumento del contrabbando³². A fronte della predetta situazione, a seguito dell’unificazione italiana, nel 1862 vennero abolite le franchigie doganali ed i vantaggi fiscali previsti nei differenti porti franchi e città franche³³ e, con l’emanazione del Regolamento doganale (emanato con regio Decreto dell’11 settembre 1862 ed approvato con legge 21 dicembre 1862 n. 1061)³⁴ in sostituzione a quelli precedentemente in vigore negli stati preunitari, veniva adottata ufficialmente la tariffa doganale unica (che corrispondeva a quella applicata nell’ex Regno di Sardegna). Ciò non toccava, però, il Porto franco di Trieste che fino all’epoca faceva ancora parte dell’Impero austro-ungarico. Il predetto Regolamento doganale appariva insufficiente rispetto all’evoluzione della legislazione e della tecnica doganale e, conseguentemente, venne predisposto un Testo unico delle leggi doganali (regio Decreto dell’8 settembre 1889 n. 6387) che, rispetto al precedente, era molto più completo ed articolato. Ma la revoca delle franchigie non durò a lungo e con il regio decreto-legge 22 dicembre 1927 n. 2395 venivano dichiarati porti franchi, a partire dal 1° gennaio 1928, i porti di Savona, Genova, Livorno, Napoli³⁵, Brindisi, Bari, Ancona, Venezia, Trieste (che a seguito della prima guerra mondiale era stata annessa all’Italia), Fiume, Palermo, Messina, Catania, Cagliari. Risale a tale epoca anche la disciplina dei depositi franchi³⁶. Per depositi franchi si intendono quei locali in cui la merce può essere depositata, immagazzinata, riesportata e lavorata in esenzione da obblighi doganali e controlli doganali. I dazi sono dovuti solo nel momento in cui la merce esce dal deposito doganale ed entra nel territorio doganale dello stato. Anche qui la merce è quindi considerata come se non fosse nel territorio nazionale. Successivamente, nel 1940, venne emanata la nuova legge doganale³⁷ con cui, tuttavia, non venivano introdotte novità rilevanti rispetto alla precedente disciplina. Tale legge enumerava i punti franchi presenti nel territorio nazionale (art. 1) e permetteva la creazione di punti franchi nei più importanti porti italiani (art. 78). Va segnalato, peraltro, che solo in epoca recente, in forza della legge delega 23 gennaio 1968 n. 29 l’Italia ha modificato radicalmente i principi che reggevano i rapporti tra dogana e contribuenti passando dal concetto di diffidenza a quello di fiducia³⁸ ed avvicinandosi ai criteri poi confluiti nel Testo unico delle leggi doganali (D.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43). Confrontando la normativa del 1940 con il Testo unico (TULD) del 1973 si nota subito che mentre la prima conteneva una normativa di tipo “quadro” dei punti franchi che permetteva che gli stessi fossero disciplinati in maniera differente l’uno dall’altro, la normativa del ‘73 ha lo scopo di armonizzare la normativa nazionale rispetto a quella comunitaria in materia. Nel 1992, come si vedrà meglio nei successivi capitoli, veniva emanato il Codice doganale comunitario (CDC) con Regolamento (CEE) n. 2913/92. Gran parte delle materie in precedenza disciplinate dal TULD, quindi, venivano disciplinate a livello comunitario. Il TULD tuttavia non venne mai abrogato e, sebbene gran parte delle sue disposizioni non trovavano più applicazione, in quanto disciplinate dalla normativa comunitaria, esso ha continuato a regolamentare alcuni aspetti non ancora armonizzati a livello comunitario, come quelli relativi al contenzioso ed al sistema sanzionatorio³⁹. Conseguentemente anche alle zone franche esistenti fu applicata la nuova normativa comunitaria, fatta eccezione per Trieste, la cui disciplina speciale, come si vedrà infra, è fatta salva dall’art. 234 del Trattato di Roma.

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• 5 Sull’evoluzione del commercio in Mesopotamia cfr. L. Peyronel, Il ruolo del commercio interregionale nell’economia della Mesopotamia antica durante il III-inizi II millennio a.C., in Produzione, commercio, finanza nel Vicino Oriente Antico (3500-1600 a.C.), Seminario ospitato dalla Banca d’Italia a Roma, 10 giugno 2016. V. anche V. Comito, I paradisi fiscali degli assiri, 01.08.2018, Il Nuovo Manifesto Società Coop. Editrice.
• 6 Per una definizione di zona franca e di zona economica speciale ed alla differenza tra i due termini si rinvia al capitolo terzo.
• 7 Cfr. V. T. Wilson – E. Griffith, Unleash the North, IPA Review, August 2010, p. 38.
• 8 L’autorevole definizione di Jacques Savary de Brulons del porto franco nel Dictionnaire Universelle du Commerce del 1750 recita «il porto franco, in termini di commercio marittimo, è un porto dove l’accesso è libero per tutti i mercanti, di qualunque nazione siano, per scaricare le loro merci, e ritirarle qualora non fossero riusciti a venderle, senza pagare diritti di entrata o di uscita».
• 9 Un tanto sarebbe emerso dalle iscrizioni presenti su molteplici tavolette in cuneiforme provenienti dalla biblioteca della città di Kanesh. Secondo tali iscrizioni, infatti, nella città di Assur le merci ed i semilavorati erano esenti da dazi e vi era la liberalizzazione degli scambi. Cfr. A. Mignone, Origine di zone e porti franchi e portualità federiciana tra Puglia e Basilicata, Relazione tenutasi a Matera il 22.12.2017 al Convegno “Zona economica speciale e zona franca energetica, una sfida comune”. Sul punto v. anche M. T. Larsen, The Old Assyrian City-State and its Colonies, in Mesopotamia, n. 4, Copenhagen, 1976 e B. Brundu, Zone franche: sviluppi e orientamenti geoeconomici. cit., p. 14 ss.
• 10 Per approfondimenti storici v. A. Nicali – G. Favale, La dogana nella storia, Roma, 2004, p. 31 ss.
• 11 Cfr. F. Padovani, I tributi doganali, in Manuale di diritto tributario, a cura di P. Russo, Milano 2002, p. 283 ss.; G. Ardizzone, Dogana e dazi doganali, in Enc. giur. Treccani, Roma, 1989, 1.
• 12 Cfr. S. Armella, Diritto doganale dell’Unione europea, Milano, 2017, p. 2.
• 13 Per un approfondimento sull’evoluzione storica delle pene previste per le predette frodi cfr. A. Fruscione, La dogana nei secoli, in Il Doganalista, n. 4/2013, p. 3 ss.
• 14 K. F. Miyagiwa, A reconsideration of the welfare economics of a free-trade zone, in Journal of International Economics 21, North-Holland, 1986, p. 337.
• 15 V. T. Wilson – E. Griffith, Unleash the North, cit., p. 38 e R. C. Haywood, Free Zones in the Modern World, CFAFT Meeting, Aruba, 18 Ottobre 2000.
• 16 Si veda J. Hasebroek, Trade and Politics in Ancient Greece, Londra, 1965.
• 17 Si veda A. Mignone, Porto di Salerno: dalla fiera franca di San Matteo alle ZES, in Porto e interporto, luglio 2018, p. 62.
• 18 Con il termine di «emporium» si intendeva un rilevante centro di commercio all’ingrosso, localizzato solitamente sulla costa ma separato dai luoghi di approdo, destinato allo scarico, al deposito ed alla vendita di merci.
• 19 Come riferisce A. Nicali, Storia delle dogane. Profili storici della politica doganale italiana, Roma, 1997 «Le imposte esistenti nell’Alto Medio Evo si possono raggruppare in due categorie: imposte sugli scambi ed imposte di transito. Le prime ebbero vera e propria natura di dazi doganali e/o imposte sui consumi (siliquaticum, plateaticum); le seconde, designate comunemente con il nome di “telonei”, riscosse alle porte (portaticum) ed agli approdi (ripaticum), ebbero il carattere di imposta sul transito delle merci. Tali imposte, generalmente di lieve entità, furono però numerosissime».
• 20 V. A. Nicali, Storia delle dogane. Profili storici della politica doganale italiana, cit.
• 21 Appare significativo che nel Medioevo, grazie al commercio con paesi lontani, venivano introdotti nel lessico doganale italiano alcune parole di origine araba quali dogana (da diwani) e tariffa (da tarifa).
• 22 V. A. Iodice, L’istituzione del porto franco in un Mediterraneo senza frontiere, in Politics. Rivista di Studi Politici 1/2016, p. 19.
• 23 Esso venne dichiarato porto franco nel 1829 ma tale privilegio venne successivamente revocato, nel 1832, per evitare il contrabbando.
• 24 Tali porti franchi francesi vennero soppressi a seguito della Rivoluzione francese in quanto i privilegi concessi apparivano in contrasto con il principio di uguaglianza.
• 25 Amburgo era un’antica città franca che successivamente acconsentì ad unirsi all’Unione doganale tedesca (Zollverein, costituita nel 1834) nel 1878, alla condizione che una gran parte dei territori del suo porto e della città rimanessero fuori dai confini doganali. L’istituzione del porto franco di Amburgo risale al 1881.
• 26 F. Foramiti, I vantaggi del porto franco, Venezia, 1829, p. 6.
• 27 Cfr. F. Trampus, The role of Free Trade Zones in the Development of Multimodal Corridor Synergies, in Multimodal Corridors: Free Zones Synergies Inwards, Forward and Finishing Industrial Processing, Commodity Exchanges, a cura di F. A. Querci, EUT, Trieste, 2006, p. 64. Nello stesso senso v. anche F. Trampus, Free ports of the world, EUT, Trieste, 1999, p. 47.
• 28 Cfr. A. Mignone, La riforma portuale di Federico II, Molfetta, 2017.
• 29 Cfr. A. Mignone, La riforma portuale di Federico II, cit.
• 30 Cfr. F. Trampus, The role of Free Trade Zones in the Development of Multimodal Corridor Synergies, in Multimodal Corridors: Free Zones Synergies Inwards, Forward and Finishing Industrial Processing, Commodity Exchanges, cit., p. 62
• 31 Sul punto si osserva che se tale critica poteva essere azzeccata per le città franche, in cui di fatto venivano attribuiti privilegi alla popolazione ivi residente, creando una sorta di discriminazione, lo stesso non poteva valere, invece, per i porti franchi dove i beni potevano essere immagazzinati, lavorati in regime di esenzione dai dazi, ma non utilizzati e consumati dalla popolazione locale. Dei benefici, in tal caso, poteva beneficiare chiunque, senza distinzione in base alla residenza (o alla nazionalità).
• 32 Una critica (seppure anteriore) in tal senso la troviamo in P. Palombo, Trattato de’ tributi, delle monete e del governo politico della sanità, Napoli, 1743, p. 97 ss.
• 33 Il porto franco di Ancona fu abolito nel 1864, quello di Messina nel 1879, Civitavecchia nel 1875 e Venezia nel 1874.
• 34 Per un commento dell’epoca alla normativa v. A. Poggi – M. Tonarelli, Il codice doganale ossia il regolamento delle dogane 11 settembre 1862 spiegato e commentato all’appoggio delle Istruzioni, Decreti e Decisioni Ufficiali per l’avvocato.
• 35 Va segnalato che la prima zona industriale franca in Italia è stata istituita proprio a Napoli con la legge 8 luglio 1904 n. 351.
• 36 Nel 1938 l’Italia emana due atti fondamentali sui depositi franchi: il Testo unico sui depositi franchi (approvato con R.D. 17 marzo 1938 n. 726) ed il regolamento approvato con R.D. 17 giugno 1938 n. 856.
• 37 Legge 25 settembre 1940 n. 1424.
• 38 V. art. 2 punto 7 che indica tra i principi e criteri direttivi «riformare le procedure di accertamento e di controllo stabilendo nuove norme che consentano l’accettazione delle denuncie, nonché verifiche parziali e saltuarie e comunque stabiliscano che si possa accordare una maggiore fiducia alle dichiarazioni degli operatori compatibilmente con gli interessi dell’amministrazione, prevedendo eventualmente la possibilità di controlli casuali e aggravando nel tempo stesso le penalità per chi coscientemente faccia dichiarazioni infedeli».
• 39 Cfr. sul punto A. De Cicco, «Zone franche» e «depositi franchi», in Digesto, IV ed., p. 727.